Рецензенты:
Б. С. Эбзеев, д.ю.н., профессор, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;
В. В. Комарова, д.ю.н., профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Едва ли найдется сегодня человек, которого нужно убеждать в том, что современному демократическому правовому государству необходим парламент. Это очевидный факт. Из 213 государств, в разной степени признанных государствами – членами Организации Объединенных Наций, только в 20 отсутствуют парламентские институты. На протяжении уже трех десятилетий Россия движется по пути выстраивания парламентской демократии. Принятие в 1992 г. поправок в Конституцию РСФСР 1978 г., закрепивших принцип разделения властей, который впоследствии был утвержден в действующей Конституции Российской Федерации[1] 1993 г. и без которого функционирование парламента немыслимо, подтвердило приверженность народа России построению полноценного демократического парламента. Позднее принимались правовые акты, направленные на расширение полномочий и усиление авторитета российского парламента: в 2001 г. Совет Федерации стал постоянно функционирующей палатой парламента, сенаторы направлялись соответствующими органами власти субъектов РФ для осуществления своих полномочий в течение установленного срока на постоянной основе, в 2008 г. были введены ежегодные отчеты Правительства РФ перед Государственной Думой, увеличен срок полномочий Государственной Думы, в 2020 г. к ее ведению было отнесено утверждение председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, а в Конституции РФ были закреплены контрольные функции парламента. С этого времени Совет Федерации получил право досрочно прекращать полномочия руководителей и судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, кассационных и апелляционных судов, согласовывать назначение прокуроров субъектов РФ, а также предварительно рассматривать кандидатуры на должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Все это свидетельствует о поэтапном усилении роли парламента в системе государственной власти, в том числе за счет наделения его новыми полномочиями.
Вместе с тем очевидно, что признание важности парламента невозможно без создания обеспечительных механизмов тех процедур, которые регулируют порядок принятия парламентом решений. И даже формального закрепления этих процедур в Конституции и иных нормативных актах недостаточно. В истинно правовом государстве имеет значение не только абстрактное полномочие, но и формально определенный порядок его реализации.
Каждая из палат Федерального Собрания – парламента Российской Федерации, в соответствии с ч. 4 ст. 101 Конституции РФ, принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Ряд вопросов законодательного процесса урегулирован, наряду с Конституцией РФ и регламентами палат парламента, отдельными федеральными законами, а бюджетный процесс – также Бюджетным кодексом РФ. Процедуры реализации контрольных и иных полномочий регулируются, помимо Конституции и регламентов, также специальными федеральными конституционными законами и федеральными законами. Однако для демократического государства важна не только формальная процедурно-процессуальная определенность порядка реализации полномочий, но и те правовые гарантии, которые обеспечат соблюдение прав всех субъектов парламентских процедур в целях выработки парламентом истинно демократических решений в интересах всего общества [Милль, 1993, с. 11], т. е. таких решений, которые, с одной стороны, отвечают запросу большинства, но с другой стороны, что не менее важно, учитывают мнение депутатского меньшинства [Чичерин, 1899, с. 6]. Подобные гарантии составляют сущность конституционных стандартов парламентских процедур. Каждая парламентская процедура должна, в частности, отвечать также применимым к ней правовым принципам. Только соответствующие принятым в стране конституционным стандартам и принципам решения парламента позволят считать их легитимными [Грызлов, 2008, с. 5–13].