Закупки инновационной продукции, прежде всего, характеризуются тем, что предметом заключаемого государственного контракта выступают работы, в результате которых должен быть создан уникальный интеллектуальный продукт. В связи с тем что точно заранее описать результаты работ если не принципиально невозможно, то крайне затруднительно, формирование требований к закупаемой инновационной продукции является ключевой проблемой инновационных закупок. За рубежом она решается путем выбора соответствующего специфике закупаемого объекта способа размещения заказа, предусматривающего уточнение технического задания в процессе конкурентных переговоров или первого этапа многоэтапного (двухэтапного) конкурса. Такая возможность Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[1] не предусмотрена.
При этом проблема закупок инноваций куда более сложна. Действительно, с одной стороны, заказчик не может точно описать в конкурсной документации требования к закупаемой продукции, так как самой целью конкурса является именно поиск инноваций[2], но с другой стороны, поставщик не может подать альтернативное инновационное предложение, не отвечающее требованиям заказчика к закупаемой продукции. Тем самым российское закупочное законодательства дважды ставит барьер на пути приобретения инноваций – как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика.
Значительной спецификой закупок инновационной продукции обладает оценка предложений поставщиков. Исходя из значимости государственных закупок инновационной продукции для развития всех отраслей экономики, закупки такой продукции зачастую характеризуются значительными убытками от возможного неисполнения или ненадлежащего исполнения заключаемого государственного контракта. Наиболее частыми причинами подобных неисполнений является недостаточная квалификация и / или недобросовестность исполнителя работ. Так как государственный заказчик зачастую вынужден принимать решение при определении победителя конкурса только на основе деклараций потенциального разработчика, изложенных в его заявке, крайне важным становится условие предъявления к участникам более жестких квалификационных требований за счет имеющейся у него репутации и опыта проведения аналогичных работ.
Еще одной проблемой закупки инновационной продукции является своевременность выполнения государственного заказа. Решение этой проблемы лежит в плоскости параллельных заказов, использования бонусов за разработку наиболее перспективной в техническом плане и конкурентоспособной продукции / технологии, заключения длительных контрактов (контрактов жизненного цикла) на сопровождение внедрения разработки.
Совершенно очевидно, что в рамках закупочного законодательства должны быть отдельно урегулированы существующие нюансы и особенности поставки инновационной продукции, как то: объективная неполнота технического задания, необходимость многоэтапных процедур уточнения задания с помощью поставщиков, необходимость параллельного хода инновационных разработок, необходимость превалирования в критериях оценки качественных критериев, необходимость законодательного регулирования публичной экспертизы и квалификационных требований к экспертам и т. п. Эти и другие специфические вопросы регулирования закупок инновационной продукции являются предметом настоящего исследования.
1. Международный опыт развития институциональной среды реализации государственных закупок инновационной продукции
1.1. Общие основы законодательства о государственных закупках в мире
За последние 15–20 лет осуществлялось много международных инициатив, так или иначе связанных с унификацией и стандартизацией закупочных процедур отдельных стран. Можно выделить следующие крупные инициативы:
• инициативы ООН (UNCITRAL Model Law);
• инициативы по линии ВТО и торговых блоков (GPA, двусторонние договоры);
• инициативы по линии ОЭСР и ЕС (DAC, SIGMA);